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Autonomía municipal ¿en asalto? Destacado

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Hernán Darío Pineda Gómez*

El objetivo de la reflexión: La presente reflexión pretende aportar al debate sobre los contenidos normativos en el “Régimen de Áreas Metropolitanas” contemplado en la ley 1625 de 2013, y su intromisión en la autonomía municipal y la participación social en la gestión del territorio contemplado en la Ley 388 de 1997, a la luz del concepto de Gestión Territorial

Una introducción necesaria: Si bien se parte de que la Ley 388 establece en sus artículos 22 y 24 instancias de participación y concertación de los Planes de Ordenamiento Territorial, también establece en el artículo 24, punto 4. “…expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por  las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo  proceder  a  su  evaluación,  de  acuerdo  con  la  factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan”. Lo que claramente reduce la participación a un concepto de factibilidad determinado por las entidades municipales, situación que limita y desestimula la participación de amplios sectores de la sociedad en este tipo de procesos. Si bien esta ley no es el mejor modelo, genera la obligación de divulgar lo que está proyectando hacer cada municipio frente a la Ordenación del Territorio, esto en sí mismo ya es una ganancia.

La Gestión Territorial: La Gestión Territorial la podemos ver como la capacidad de una sociedad para gestionar asuntos públicos que envuelven un conjunto de actores sociales, políticos y económicos, frente al desarrollo de determinado territorio.  Este proceso parte de desarrollar un amplio proceso de participación de estos actores, con diversos intereses, en búsqueda de consensos, lo que implica  una nueva relación entre el estado y la sociedad. 

Elementos  principales de la Ley 388 de 1997: Esta ley “Comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertados, en ejercicio de la función pública que les compete…en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales” (Ley 388/97, art. 5). En palabras sencillas la Ley 388 de 1997 facultad a los municipios la regulación del uso del suelo en su jurisdicción y establece mecanismos para generar una participación- relativa- de la comunidad en ese proceso, combina el poder ejecutivo, legislativo-concejo municipal- y la participación comunitaria-funcional e instrumental-, la participación privada, en todo el proceso desde la elaboración, aprobación y seguimiento a su ejecución.

Ley 1625 del 29 de abril de 2013: Régimen de Áreas Metropolitanas. Esta ley deroga la ley Orgánica 128 de 1994, antigua ley Orgánica de Áreas Metropolitanas. Dentro de los elementos importantes a resaltar para el análisis encontramos:

  1. En el artículo 12 se contempla la elaboración de un Plan Integral de Desarrollo Metropolitano. Siendo este un marco estratégico general de largo plazo con visión metropolitana. Este marco constituye una norma de superior jerarquía y es determinante para los planes de ordenamiento territorial, planes de desarrollo y demás instrumentos de planificación en lo referido a hechos metropolitanos. 
  2. El Artículo 13 establece los componentes para la formulación del Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, dentro de los cuales encontramos interesante el literal g): “Las normas obligatoriamente generales que definan los objetivos y criterios a los que deben sujetarse los municipios que hacen parte del área”.
  3. El Artículo 20 establece las atribuciones Básicas de la Junta Metropolitana. La Junta Metropolitana tendrá las siguientes atribuciones básicas: “2. Adoptar el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano con perspectiva de largo plazo…..como una norma general de carácter obligatorio a la que deben acogerse los municipios que la conforman en relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos”. 
  4. El Artículo 19 establece el Quórum y votación. Lo interesante es el parágrafo de este artículo: “La aprobación del Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, el Plan de Inversiones y el Presupuesto Anual de Rentas y Gastos del Área Metropolitana y la elección del Director del Área Metropolitana, deberá contar con el voto afirmativo del Presidente de la Junta, es decir con el voto del alcalde del municipio Núcleo del Área Metropolitana.”

Una primera lectura nos permite afirmar que el municipio núcleo tiene una alta incidencia en la definición del modelo de desarrollo territorial que como Área Metropolitana se proyecta, situación que puede afectar la autonomía municipal de los demás municipios que la conforman, al condicionar aceptar la visión de largo plazo, por recursos para infraestructura o hechos metropolitanos, sobre los cuales el municipio núcleo tiene poder de veto. 

Un comparativo necesario: Tal como lo establece la ley 388 de 1997, la definición del Plan de Ordenamiento Territorial-POT contempla un proceso, que si bien no es perfecto, es excluyente, incluye la participación de la comunidad, de sus “representantes” electos en los concejos municipales que cumplen una función legislativa, del Consejo Territorial de Planeación (que recogen instancias económicas, minorías, culturales, comunitarios, educativas, entre otros), en cambio la ley 1625 de 2013 que contempla la elaboración de un Plan Integral de Desarrollo Metropolitano-PIDM, siendo este una norma general de carácter obligatorio a la que deben acogerse los municipios que la conforman, este plan es aprobado por la Junta Metropolitana, la cual en su mayoría son alcaldes, es decir poder ejecutivo, este plan luego incide en la revisión y modificaciones de los mismos Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios, generando un círculo vicioso, el cual tiende a ser en función del municipio núcleo de las Áreas Metropolitanas por el mismo poder que tiene su alcalde, ya que él como presidente de la Junta Metropolitana tiene un poder mayor sobre los demás miembros y la definición de los mismos PIDM.

Con el proceso de conurbación (situación que no es abordada en el nuevo régimen de áreas metropolitanas) que se desarrolla en los núcleos urbanos es imposible pensar aisladamente el desarrollo de un municipio o ciudad en particular sin tener en cuenta sus vecinos en ese proceso, en este sentido pueden ser interesante los procesos de construcción colectiva del desarrollo, pero esta necesidad de pensar el desarrollo conjunto,  no puede  condicionar el modelo de desarrollo de cada municipio en función de uno solo, y menos reducir la construcción futura del desarrollo a sectores económicos representados en los alcaldes, sin tener presente otros sectores sociales, comunitarios, culturales y académicos, con otra visión frente al territorio, la forma de habitarlo, soñarlo, construirlo.

Como fue evidenciado en párrafos anteriores, la ley 1625 de 2013 genera un asalto en la autonomía territorial, al volver de obligatorio cumplimiento los PIDM, desarrollados en función del municipio núcleo, siendo incluidos estos en los mismos POT de cada municipio,  vulnerando los mismos procesos de participación territorial en la gestión del suelo y planeación del uso del mismo contemplados en la ley 388 de 1997, ya que la ley 1625 no los contempla. Si bien la ley 388 no es perfecta, como lo hemos expresado, estaba más en función de esa gestión territorial, entendida como lo enunciamos al inicio, que la ley 1625 de 2013 que nuevamente concentra el poder de la planeación y la gestión en función de unos intereses más funcionales a modelos privados, eliminando el consenso y la construcción colectiva, por el poder de un reducido grupo de personas que componen las Juntas Metropolitanas, limitando o reduciendo la capacidad de una sociedad para gestionar los asuntos públicos.

*Integrante del Comité Ejecutivo Nacional de Poder Y Unidad Popular.

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