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El primer balance del nuevo congreso: otro trago amargo

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En esta época de balances resulta necesario hacer una evaluación del desempeño del Congreso de la República en el segundo semestre del año. Desafortunadamente, el balance no resulta alentador; por el contrario,

las mayorías del Congreso aprobaron o impulsaron iniciativas que nos dejan serias preocupaciones. Cabe señalar que en la mayoría de estas iniciativas la coalición del gobierno no tuvo mayores confrontaciones con la bancada del Centro Democrático, mientras los Senadores y Representantes del Polo Democrático nos opusimos de manera decidida.

El mal llamado “equilibrio de poderes”

Una de las principales iniciativas impulsadas por el gobierno nacional fue bautizada, erróneamente, como equilibrio de poderes. Con la excusa de eliminar la reelección, esta reforma constitucional (a la vez reforma política, electoral y a la justicia) genera profundos desequilibrios, concentración de poder y reducción de las garantías a las minorías políticas y la oposición.

El proyecto incluye el cambio de reglas para la composición del Senado y la eliminación del voto preferente. La conformación del Senado pasaría a ser mixta, siendo 89 senadores elegidos en circunscripción nacional, y al menos otros 11 por circunscripción territorial en aquellos departamentos que no superen los 500.000 habitantes. La reforma golpearía gravemente a los partidos y movimientos políticos minoritarios, pues bajo este sistema es probable que no alcancen representación en esos departamentos. Esto impedirá que pequeñas o nuevas fuerzas políticas alcancen representación política a nivel nacional, y  propiciará que las élites que tradicionalmente han detentado el poder político en estas regiones sean beneficiadas. Por otro lado, la eliminación del voto preferente obligaría a los partidos a participar con listas cerradas en las elecciones, mecanismo que obstaculiza la democracia al interior de los partidos y dificulta las posibilidades de renovación política.

El proyecto también incorpora disposiciones que posibilitarán la concentración de poder en cabeza de la rama ejecutiva, en abierta contradicción con el propósito de equilibrar los distintos poderes públicos. Una de ellas es la facultad que se entrega al Presidente de la República de nombrar al Procurador, por ejemplo.

El fuero militar

El debate sobre la justicia penal militar también se retomó en el Congreso de la República. Desde el año 2012 el Ministerio de Defensa ha presentado varias iniciativas para ampliar el fuero militar. Dentro de ellas se destaca la reforma constitucional que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-740 de 2013 por vicios de trámite.

En el año 2013 el ministerio radicó un nuevo proyecto de ley aún más regresivo que la fracasada reforma constitucional, pues adiciona a la competencia de la justicia penal militar delitos como las ejecuciones extrajudiciales (“falsos positivos”), el homicidio en persona protegida, la interceptación de comunicaciones, el concierto para delinquir, el tráfico de armas y el terrorismo, entre otros. El artículo 98 del proyecto de ley señala una lista de 7 delitos que no serán conocidos por la JPM de la siguiente manera, “En ningún caso la Justicia Penal Militar y Policial conocerá de los crímenes de lesa humanidad, ni de los delitos de genocidio, desaparición forzada, ejecución extrajudicial, violencia sexual, tortura y desplazamiento forzado”. Sin embargo, ninguna lista es suficiente para garantizar que la JPM no asuma la competencia en casos de violaciones de derechos humanos. Así, la regla debería ser la opuesta, tal como lo reconoció la Corte Constitucional, en el sentido de que la justicia militar debe ser excepcional, limitada a la investigación y juzgamiento de los delitos de índole militar, y por lo tanto no debería conocer, bajo ninguna circunstancia, violaciones de derechos humanos ni infracciones al derecho internacional humanitario.

El nuevo atentado a la autonomía universitaria 

El pasado martes se aprobó el proyecto de ley que impone nuevas normas de inspección, vigilancia y control a las instituciones de educación superior. El proyecto fue impulsado por el ministerio de educación y al tener mensaje de urgencia se discutió y aprobó en tiempo record. Tomando como excusa el reciente descalabro de la Universidad San Martín, el gobierno pretende intervenir en las diferentes instituciones universitarias.

La ley aprobada no distingue entre universidades públicas y privadas, y no tuvo en cuenta que ya hay mecanismos para hacer inspección y vigilancia de las instituciones de educación superior. En el caso de las universidades privadas el ejecutivo ya tiene una función de control de las entidades sin ánimo de lucro para garantizar que cumplan sus objetivos, haciendo énfasis en el uso y destinación de sus rentas. Por otro lado, las universidades públicas, como cualquier entidad del Estado, están sometidas a los organismos de control: control fiscal por parte de las Contralorías, control disciplinario en cabeza de las Procuradurías y el control de legalidad de los actos administrativos responsabilidad de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. A pesar de lo anterior, la ley incluye una serie de disposiciones que fortalecen los roles de control del ministerio de educación debilitando el gobierno autónomo de las universidades.

El proyecto incorpora disposiciones que vulneran la autonomía universitaria, al facultar al ministerio al indagar por casi todos los temas del desarrollo universitario, establecer planes de mejoramiento, señalar las condiciones de los temas a mejorar tanto administrativos, como financieros y de calidad e incluso sancionar a las instituciones y a los directivos por las decisiones que tomen.

La nueva ley sigue concibiendo la educación como un servicio y no como un derecho, contraviniendo el derecho internacional de los derechos humanos. En ese orden, el criterio de evaluación de la educación superior sigue basándose en los marcos propios del derecho privado, en el rendimiento financiero y la venta de servicios, por encima de la construcción de lo público, la educación como derecho, y la autonomía universitaria. Lo anterior explica por qué la ley aprobada incluye la creación de una Superintendencia en cuestiones educativas, lo que muestra cómo la universidad se concibe como una empresa a ser intervenida y regulada por el Estado, y no como un centro de enseñanza, investigación y generación de ciencia, tecnología, humanidades, artes y filosofía.   
   
Continúa la legalización del despojo y los golpes contra los territorios 

Este semestre fue prolijo en cuanto a la aprobación de leyes que afectan gravemente el territorio. Valga mencionar la llamada “expropiación exprés”, proyecto que reformó la ley 1682 de 2013 (ley de infraestructura de transporte y otras disposiciones) para acelerar la expropiación de predios facilitando proyectos de infraestructura y vivienda.

En la nueva regulación el propietario o el poseedor de una vivienda o predio ubicado en un lugar donde se piense desarrollar un gran proyecto de infraestructura (una carretera, por ejemplo) recibirá una oferta de compra de sus derechos frente a la cual solo tendrá 10 días para responder y negociar directamente. Si la oferta es aceptada se suscribirá la escritura de compraventa en apenas diez días hábiles. Sin embargo, se entenderá que el propietario o poseedor inscrito no aceptan la negociación directa si guardan silencio sobre la oferta, si solicitan un valor diferente y no hay acuerdo, o si no se suscribe la escritura en el tiempo arriba mencionado. En suma, el proyecto está diseñado o bien para forzar la aceptación de la oferta (evitando una verdadera negociación) o bien para acelerar la expropiación. En suma, estamos ante una típica ley de despojo legalizado en nombre del desarrollo. 

Unos meses atrás se aprobó una reforma a la ley que instituye el saneamiento de la “falsa tradición”, (ley 1561 de 2012), mecanismo de legalización de compraventas de tierras sin el lleno de todos los requisitos legales. La nueva ley busca ajustar esta figura a la expedición del Código General del Proceso, que se dio de manera casi simultánea. El saneamiento de la falsa tradición ha sido un procedimiento muy cuestionado por integrantes del movimiento campesino colombiano. Como en su momento planteó Héctor Mondragón:


“…el gobierno actual en lugar de eliminar la legalización de la compraventa de cosa ajena e impedir la posibilidad de legalizar despojos, sustituyó la ley 1182 de 2008 por la 1561 de 2012 que permite legalizar los títulos falsos hasta de una unidad agrícola familiar, sin que haya forma de evitar que estas compraventas de cosa ajena se acumulen después de legalizadas. Así, mientras los despojados suben por la escalera de la ley de víctimas a reclamar sus derechos en la medida de sus recursos, los comercializadores de tierra ajena subirán en el ascensor de la ley 1561 a legalizar sus escrituras fabricadas”(1).

La ley 1561 estaba enmarcada en la intención del gobierno nacional de esclarecer los derechos de propiedad, no en beneficio de los campesinos y pequeños propietarios, sino con el objetivo de dinamizar el mercado de tierras y dar mayores garantías y seguridad jurídica a los grandes inversionistas. En la misma dirección se encaminan algunos artículos de la ley de víctimas y restitución de tierras, la acelerada titulación de baldíos y otras disposiciones. Todo este paquete de medidas conduce a una mayor concentración de la propiedad y a una especie de despojo por las vías legales¸ en el que también se incluyen medidas para favorecer la concentración de tierras, como la flexibilización de la UAF o la modificación al régimen de adjudicación de baldíos.

La disputa por los baldíos

El mismo día que instalaba la mesa de negociación con la Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular, el Gobierno Nacional radicó en el Congreso el proyecto de ley número 133 de 2014. Además de legalizar las apropiaciones realizadas a través de distintas figuras fraudulentas que han conducido a la apropiación indebida de los bienes públicos de la nación, este proyecto de ley conducirá a agudizar la concentración de la tierra y a perpetuar el modelo agroindustrial en detrimento de otras alternativas que garantizan los derechos del campesinado a la tierra y al territorio, la soberanía alimentaria y el cuidado de los recursos naturales. Además, el proyecto de ley burla una sentencia de la Corte Constitucional (C-644 de 2012) que dejó sin efecto dos disposiciones casi idénticas del Plan Nacional de Desarrollo presentado en el primer mandato de Santos, y constituye un desconocimiento de los normas constitucionales frente a los campesinos y trabajadores agrarios, así como de los diálogos que ha emprendido el Gobierno con sectores campesinos y populares.

Esta iniciativa busca entregar bienes baldíos a grandes empresarios y permitir acumulaciones por encima de la Unidad Agrícola Familiar (UAF) en las denominadas Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico (ZIDRE). Al día de hoy, ambas prácticas son ilegales, por lo que el proyecto de ley apunta a “ajustar a derecho” los intereses de los empresarios y su modelo de desarrollo, los cuales encuentran freno en las prohibiciones que actualmente fija la ley 160 de 1994 en materia de baldíos. A continuación se presentan los principales elementos del proyecto de ley junto con un análisis de los mismos, que pretenden hacer un llamado a la movilización en contra de este nuevo intento del gobierno de arrebatar las tierras y territorios al campesinado.

Cabe destacar que el trámite del proyecto ha tenido varios momentos turbios. Como bancada del Polo, hemos tenido acceso a información que señala que varios miembros de la Comisión Quinta de Cámara serían propietarios de predios en regiones que potencialmente podrían convertirse en Zidres. Por lo anterior, si los Representantes aprueban este proyecto estarían legislando en causa propia, ya que podrían verse beneficiados por los incentivos para los proyectos productivos que se desarrollen en tales territorios. La Cumbre Agraria dirigió una petición a la Comisión Quinta solicitando que sus miembros dieran a conocer sus propiedades rurales con el objetivo de dar transparencia al debate. Luego de una serie de remisiones al interior de la Cámara, se negaron a responder aduciendo que se trataba de “información reservada”, cuando claramente lo solicitado es de interés público y resulta fundamental para el trámite del proyecto.

Esa solicitud de información fue respaldada con una constancia elaborada por Iván Cepeda y Alirio Uribe, Congresistas de la Bancada del Polo Democrático. Tras la lectura de la constancia durante la discusión del proyecto, el presidente de la comisión y coordinador ponente, el Representante Marco Sergio Rodríguez Merchán, confesó ser dueño del predio Las Payaras, ubicado en el departamento del Casanare. Posteriormente volvió a tomar la palabra para aclarar que el predio le pertenecía a la también Representante de la Comisión Nery Oros, con quien Rodríguez estuvo casado.

Por estos hechos representantes del movimiento campesino recusaron al Representante Rodríguez, con el objetivo de que se declarara impedido para continuar liderando el trámite del proyecto. La Comisión de Ética negó la recusación, afirmando que el Representante no tendría ningún beneficio directo con la aprobación del Proyecto. En el texto presentado ante la comisión, Rodríguez confesó que la Sociedad El Mana M.R. S.A.S., de la cual es único socio, es propietaria de los predios Alcaraván 1 y El Cairo, cuyo representante legal es el hijo de Merchán y Oros. Por hechos similares fue recusado Alexander García Ramírez, también Representante de la Comisión Quinta por el Partido de La U. García Ramírez es propietario del predio Rancho Victoria, de 922 hectáreas, ubicado en Puerto Gaitán (Meta). Adicionalmente, el propietario original de este predio había sido víctima de desplazamiento forzado en el año 2004 por las Autodefensas del Meta y Vichada. Actualmente pesa una medida cautelar sobre el predio, fijada por la Unidad de Restitución de Tierras. Se está a la espera de que la Comisión de Ética resuelva esta recusación.  

La nueva oleada de los TLC: Corea, Costa Rica y Alianza del Pacífico

Es evidente que en el tiempo reciente Colombia ha emprendido una serie de negociaciones de Tratados de Libre Comercio, que han profundizado el proceso de apertura económica del país. La entrada en vigencia de estos acuerdos es más bien reciente. El de los Estados Unidos entró en vigencia en mayo de 2012. Sin embargo, los impactos en la balanza comercial total y en sectores específicos, ya es evidente y gravosa para la economía colombiana. En el 2011, la balanza comercial total de Colombia era de USD$5.358 millones de dólares; para 2013 se había reducido a USD$2.201; y a julio de 2014 ya tenía un saldo negativo, (-) USD$1.913 millones.

Dentro de este proceso de apertura, la Alianza del Pacífico ocupa un lugar central. A esta pertenecen México, Perú, Chile y Colombia, bajo la égida de los Estados Unidos. Esta Alianza constituye la respuesta a los procesos alternativos de integración de América Latina, como el ALBA, Unasur y Celac. Pero además, representa serios riesgos para diferentes sectores productivos colombianos, como el agropecuario. Al ingresar a la Alianza, se eliminaron los aranceles de frutas, hortalizas y preparaciones alimenticias, y se reducen drásticamente –entre 50 y 80 por ciento– los aranceles de cerdo, leche, fríjol, aceites vegetales y cacao, para luego aplicar plazos cortos de liberalización (2).

La firma del TLC entre Colombia y Costa Rica, hace parte también de un intento por formalizar la Alianza del Pacífico, como se menciona reiteradamente en la ponencia: “La entrada en vigor del TLC es requisito para que Costa Rica culmine con éxito su proceso de adhesión a la Alianza del Pacífico, bloque económico que integran actualmente Perú, Colombia, Chile y México”. Este hecho es otro de los elementos en contra de la ratificación de este acuerdo.

Un punto adicional es la llamada triangulación, es decir, la comercialización entre paises sacando provecho de los acuerdos de libre comercio que tenga cada uno. Bajo esta figura, un país puede importar productos libres de aranceles de un país con el que tenga suscrito acuerdos, para luego exportarlos a otro país.

Como se menciona en la ponencia, “El ALC que se presenta a consideración del Congreso, le permite a Colombia condiciones de acceso similares a las de algunos de sus competidores en la región, tales como México, Perú, y de otras regiones como: Singapur, los países de la AELC (Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza), China, la Unión Europea y los Estados Unidos, con los cuales Costa Rica ha suscrito acuerdos de libre comercio”. Es decir, Costa Rica podría servir de intermediario de comerciantes de muchos estos países, con los que Colombia aún no ha suscrito tratados, para que al país lleguen productos libres de aranceles, con consecuencias imprevisibles para la economía colombiana.   

Frente al TLC con Corea algunas voces han esgrimido que este tratado fue muy bien negociado, sin embargo es claro que tiene varios problemas que es necesario resaltar. La principal crítica tiene que ver con el desequilibrio en el comercio de automóviles. Hoy Corea del Sur tiene el 23 % de las importaciones del mercado automotor colombiano (3), y esa participación crecerá con el nuevo TLC. Sin tratado, Corea del Sur ya era el tercer socio comercial más importante de Colombia en la región de Asia-Pacífico detrás de China y Japón.  

En junio pasado en la comisión segunda de cámara este proyecto fue considerado como lesivo para la industria nacional. Cabe destacar que este tratado seguiría contribuyendo a la desindustrialización de la economía nacional, y a la especialización en actividades que no son intensivas en mano de obra. Como ya han destacado economistas como Cesar Ferrari, hoy el sector de manufactura, que es intensivo en mano de obra, ocupa apenas el  9,7% de la población, produce el 12,7% del valor agregado, paga 13,1% de las remuneraciones y recibe 18,8% de las ganancias (4). Con este TLC la manufactura seguiría debilitándose y el empleo que genera seguirá reduciéndose.

De acuerdo con los datos del ministerio de comercio, “en los últimos años, la canasta coreana ha mantenido su composición, con un ligero incremento en productos minero-energéticos, los cuales pasaron de 7,7% en 2009 a 10,8% en 2011 (US$27.834 millones a US$59.820 millones), equivalente a un crecimiento del 47% promedio anual” (5).

En resumen, Corea del sur está teniendo un crecimiento en su demanda minero-energética, situación que acrecentaría las amenazas a los territorios rurales en el país. En la ponencia al proyecto se advirtió que: “Las canastas importadora y exportadora de Corea y Colombia son complementarias. Mientras Corea es principalmente exportadora de productos industriales (el 88,3% del total), Colombia es importadora de este tipo de mercancías (15,8% del total). Por su parte, en 2013 Colombia exportó el 73,2% en productos minero-energéticos y Corea del Sur el 10,4%.” En suma, Colombia importaría bienes industriales y exportaría commodities agrícolas y minero energéticos, repitiendo la trágica historia que se viene escribiendo desde 1990.   

La reforma tributaria: lo que se hizo y lo que se dejó de hacer 

Por segundo año consecutivo el gobierno tuvo que recurrir a una ley de financiamiento para buscar los recursos que le hacen falta para cubrir lo aprobado en el presupuesto nacional. El hueco para el 2015 sería de $12,5 billones, faltante que pretende ser subsanado con la reforma aprobada en Plenaria del Senado. La nueva reforma tributaria da continuidad a unos impuestos a los empresarios, que no alcanzan a compensar lo concedido en la reforma anterior, mantiene una serie de exorbitantes exenciones, una vez más se niega la posibilidad de gravar los dividendos, y no garantiza los recursos que requiere el Estado en el mediano plazo. Lo más preocupante es lo que deja pendiente: con el panorama planteado, los trabajadores y la clase media seremos quienes respondamos por el próximo ajuste tributario, tal vez de corte estructural, pero a la medida de los empresarios.

Esta nueva ley de financiamiento confirma el fracaso de la reforma anterior, entre otras por su pretensión de ser “neutral en el recaudo”, cuando las necesidades de gasto del Estado son crecientes. La reforma del 2012 fue benévola con el empresariado al eximirlos de la obligación del pago de parafiscales a la nómina (Sena, Icbf y salud) y reducirles la tarifa del impuesto a la renta del 33% al 25%, lo que se compensó apenas parcialmente con el nuevo impuesto CREE. Con esta reforma se pretende corregir la tarifa de este impuesto con una sobretasa.

La sobretasa al CREE más el impuesto al patrimonio, ahora denominado impuesto a la riqueza, parecieran equilibrar ligeramente los beneficios otorgados a los empresarios en 2012. En estos dos gravámenes, más el 4 por mil, se concentra el recaudo esperado de la reforma. La compensación al empresariado sería muy tímida, porque si bien se mantienen estos impuestos, otorga prebendas al empresariado, como el descuento de 2 puntos del IVA a quienes importen maquinarias o la exención a los “Fondos de inversión de capital extranjero” del pago del impuesto a la riqueza.

Esta reforma tributaria es lesiva sobre todo por lo que no hace, pues no modifica una estructura tributaria profundamente desequilibrada. El costo de los beneficios tributarios para los últimos cinco años se calcula en $33,23 billones, de los cuales el 30% se concentra en los servicios financieros [4], nada se plantea en esta reforma para eliminar semejantes beneficios. El desequilibrio del sistema lo ejemplifica claramente Salomón Kalmanovitz: la secretaria de Luis Carlos Sarmiento Angulo paga proporcionalmente más impuestos que su jefe. En esta situación incide sin duda la negativa del gobierno a aceptar el impuesto a los dividendos, que conduce a que las personas que obtienen sus ingresos de dividendos y acciones no pagan ningún tributo por ellos, mientras los impuestos al trabajo y el consumo se mantienen.

Por Alberto Castilla

Senador de la República

Polo Democrático Alternativo


1. http://polodemocratico.net/index.php?option=com_content&view=article&id=5504:politica-agraria-idonde-esta-la-coherencia-del-gobierno&catid=64:nacionales&Itemid=48
2. “Sigue debate por el agro en Alianza del Pacífico” Ver:  http://www.portafolio.co/economia/agro-alianza-del-pacifico
3. http://www.elpais.com.co/elpais/economia/noticias/tlc-con-corea-sur-amenaza-sector-automor-colombiano-andi
4. Ver “Evolución económica colombiana”, en El Espectador, lunes 15 de septiembre de 2014, pág. 12.
5. ttp://www.mincit.gov.co/publicaciones.php?id=3292
 

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